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工程總承包模式是國(guó)際通行的工程建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式�！斗课萁ㄖ褪姓A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）的正式施行，明確了工程總承包項(xiàng)目發(fā)包、承包的條件和要求。目前，從各地推進(jìn)工程總承包模式的情況來看，不平衡現(xiàn)象依然存在，具體實(shí)踐中仍然面臨著很多難題。
“《管理辦法》的出臺(tái)，為工程總承包規(guī)范化落地實(shí)踐提供了遵循�！敝薪ㄕ袌A夢(mèng)商學(xué)院首席專家、副院長(zhǎng)吳建金表示，“但工程總承包模式要落地生根，仍有很長(zhǎng)的路要走�！�
工程總承包模式推進(jìn)工作
存在地區(qū)不平衡現(xiàn)象
吳建金認(rèn)為，《管理辦法》正式施行以來，各地的反應(yīng)總體來說是積極的。
部分地區(qū)大力推進(jìn)。這些地區(qū)不僅將推進(jìn)工程總承包模式作為重點(diǎn)工作來抓，而且對(duì)《管理辦法》作了細(xì)化，制定了具體目標(biāo)。例如，四川省印發(fā)文件，從操作層面對(duì)有爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問題進(jìn)行了明確，并將154家企業(yè)列為工程總承包試點(diǎn)單位。江蘇省發(fā)布征求意見稿，提出了“至2025年，培育發(fā)展具有工程總承包能力的單位超過200家以上，培養(yǎng)具有工程總承包管理能力和水平的項(xiàng)目經(jīng)理1萬名以上”的目標(biāo)。
以工程總承包模式建設(shè)的深圳市龍崗區(qū)寶荷欣苑二期工程
少數(shù)地區(qū)制定了過渡性政策。吉林省發(fā)布文件，提出“鑒于我省目前雙資質(zhì)企業(yè)較少，為培育工程總承包企業(yè)發(fā)展，在2023年6月30日之前，建設(shè)單位也可根據(jù)項(xiàng)目情況和項(xiàng)目特點(diǎn)，選擇具有甲級(jí)設(shè)計(jì)資質(zhì)并在上一年度信用綜合評(píng)價(jià)中獲得AAA等級(jí)的設(shè)計(jì)企業(yè)；具有特、一級(jí)施工總承包資質(zhì)并在上一年度信用綜合評(píng)價(jià)中獲得優(yōu)良等級(jí)的施工總承包企業(yè)從事工程總承包；木結(jié)構(gòu)公共建筑可采用設(shè)計(jì)為龍頭的工程總承包模式。”吳建金稱，中西部地區(qū)部分省份同時(shí)擁有房屋建筑工程施工總承包特級(jí)資質(zhì)和設(shè)計(jì)甲級(jí)資質(zhì)的企業(yè)數(shù)量較少，制定過渡性政策是尊重現(xiàn)實(shí)的做法。
一些地區(qū)尚未給出具體指導(dǎo)意見。由于符合工程總承包資質(zhì)的企業(yè)比較少，再加上企業(yè)技術(shù)能力達(dá)不到要求，某些地區(qū)只是將《管理辦法》進(jìn)行下發(fā)，尚未找到培育當(dāng)?shù)毓こ炭偝邪髽I(yè)發(fā)展的好思路。
吳建金分析稱，各地的工程總承包推進(jìn)工作進(jìn)度不同，主要是因?yàn)槲覈?guó)建筑業(yè)發(fā)展不平衡、部分地區(qū)對(duì)工程總承包認(rèn)知不足。經(jīng)濟(jì)實(shí)力較雄厚的地區(qū)積極性明顯強(qiáng)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的地區(qū)，而從承、發(fā)包角度看，總承包方的積極性要大于發(fā)包方。
運(yùn)作不規(guī)范
是當(dāng)前面臨的最大難題
工程總承包模式的主要特征是“設(shè)計(jì)采購(gòu)施工一體化”，因此要求工程建設(shè)的系統(tǒng)性和整體性。而目前，由于國(guó)內(nèi)涉及工程總承包模式的法律法規(guī)相對(duì)滯后，建設(shè)各方主體的觀念和思維一時(shí)間也難以改變，工程總承包模式在實(shí)踐中出現(xiàn)了不規(guī)范問題。
經(jīng)過調(diào)研，吳建金發(fā)現(xiàn)，很多工程總承包模式項(xiàng)目在推進(jìn)中存在運(yùn)作不規(guī)范問題。他舉例說，有些政府投資項(xiàng)目在可行性研究報(bào)告完成后便開始招標(biāo)。而《管理辦法》規(guī)定，對(duì)于政府投資項(xiàng)目，“原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包”；對(duì)于按規(guī)定簡(jiǎn)化報(bào)批文件和審批程序的政府投資項(xiàng)目，“應(yīng)當(dāng)在完成相應(yīng)的投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包”。
吳建金說，建設(shè)各方主體必須明白這一規(guī)定背后蘊(yùn)含的邏輯關(guān)系：一方面，該規(guī)定是為了符合《政府投資條例》中關(guān)于“投資概算實(shí)施階段的約束不能超過投資估算”的要求，以保證項(xiàng)目合規(guī)；另一方面，在施工總承包模式下，工程項(xiàng)目建設(shè)各階段條塊分割，導(dǎo)致設(shè)計(jì)和施工企業(yè)無法從整體上有效掌控項(xiàng)目成本，只有鎖定總造價(jià)，才能啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。
不按程序操作，必然導(dǎo)致后期存在工期風(fēng)險(xiǎn)和成本失控問題，最終出現(xiàn)“扯皮”現(xiàn)象。吳建金說，有些地區(qū)，企業(yè)簽訂了工程總承包合同，但實(shí)際運(yùn)行時(shí)采用的依然是施工總承包管理模式，設(shè)計(jì)和施工是“兩張皮”，失去了推行工程總承包模式的本意。實(shí)行工程總承包模式，一定要以一體化項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的集體決策為主導(dǎo)，通過設(shè)計(jì)采購(gòu)施工的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展，達(dá)到提高建設(shè)效率的目的。
推動(dòng)工程總承包模式
發(fā)展的三點(diǎn)建議
吳建金認(rèn)為，要推動(dòng)工程總承包模式健康發(fā)展，法律法規(guī)的修訂、政府的大力推動(dòng)、行業(yè)企業(yè)的規(guī)范化操作既是基礎(chǔ)也是關(guān)鍵。而針對(duì)當(dāng)前現(xiàn)狀，他給出了幾點(diǎn)建議。
一是分情況采用工程總承包模式。吳建金認(rèn)為，我國(guó)工程總承包模式應(yīng)用較廣、收益較好的領(lǐng)域多集中在工業(yè)類項(xiàng)目。而房屋建筑和市政工程領(lǐng)域的共建項(xiàng)目因?yàn)榇嬖诓町惢⒎菢?biāo)準(zhǔn)化等情況，工程總承包商難以對(duì)工期、投資等進(jìn)行有效控制。適合采用工程總承包模式的項(xiàng)目，要求技術(shù)成熟、風(fēng)險(xiǎn)可控、工作界面清晰、容易估算且沒有大量地下結(jié)構(gòu)，否則不建議采用工程總承包模式。
二是推行工程總承包模式過程中，應(yīng)該給中小企業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。在吳建金看來，隨著工程總承包模式的推行，具有工程總承包資質(zhì)的企業(yè)在市場(chǎng)中有較大優(yōu)勢(shì)。法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確，項(xiàng)目中符合一、二級(jí)資質(zhì)類的工程可以分包給具有相應(yīng)施工總承包資質(zhì)的企業(yè)施工，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。
三是建議減少用聯(lián)合體形式參與工程總承包項(xiàng)目。吳建金說，工程總承包模式的優(yōu)越性建立在“責(zé)任主體單一”這一基礎(chǔ)上，采用聯(lián)合體形式，既不能滿足“責(zé)任主體單一”的要求，也不能實(shí)現(xiàn)“設(shè)計(jì)采購(gòu)施工深度融合”的要求。吳建金建議，聯(lián)合體形式只能作為過渡性辦法，在具有工程總承包資質(zhì)企業(yè)較少的地區(qū)短期推行。
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